US Constitution

美國憲法：分權、制衡、民主化進程


憲法的目的和理論依據

美國獨立後與其說成為一個主權國家，不如說成了13個主權實體。原先反對英國統治的凝聚力消失後，邦聯國會無權無財，難以應付國內外各種壓力，甚至連基本的防務能力都不具備，合眾國面臨著存亡的危急。
1786年底，馬薩諸塞州西部爆發了謝斯領導的農民起義，更是對美國敲響了警鐘。大部分革命領導人形成共識：必須建立一個強大的統一政府，才能成為一個真正的國家，而不是13個獨立州的鬆散邦聯。1787年5月，原本只有修改邦聯條例這個唯一目的和權力的費城會議，在華盛頓、富蘭克林、漢密爾頓和麥迪遜等人的領導下，開成了一個制憲會議，起草了一個全新的憲法，旨在建立一個全新的政府。它不再是各州的聯盟，而是以公民個人為基礎，能直接向全體公民個人行使權力的全國政府。這一具有革命性的更改決定了此後美國的發展，制憲者們被稱為合眾國的締造者。如果說獨立宣言確立了美國革命的理想，那麼憲法就是以一部成文的根本大法來落實這些理想。
美國憲法的理論基礎首先是人民主權論。1781年通過的邦聯條例只是州政府之間的契約，而憲法直接以人民為基礎。憲法的第一句話就是“我們，合眾國的人民”，再不是以各州的名義。正因為憲法是高於政府的，所以它不能由一般的議會來決定，必須由專門為此召開的制憲會議來制訂和批准。政府的權力來自人民，目的在於保護人民的生命、自由、財產和追求幸福的權利。制憲的目的是確立政府，但政府並不為自身而存在，人民才是國家的主體和最終目的。　　
其次是天賦人權和社會契約論。美國憲法是在長期實踐英國法律的基礎上產生的，英國採取不成文法，而美國的一切法律都是成文法。憲法是社會的全體成員協商達成的契約。為的是“建立更完善的聯邦，樹立正義，保障國內安寧，提供共同防務，促進公共福利，並使我們自己和後代得享自由的幸福”。在憲法中，人民只是將自己的一部分天賦人權交給政府，使之具有必要的權威，而仍然保持了自己其他的權力。
在國體問題上，制憲者們並無太大的分歧，共和制是他們唯一認真考慮過的政體。他們既反對君主專制，也反對多數專制，同時考慮到美國疆域遼闊，因而決定不採用直接民主，而選擇了代議制民主，即人民不直接治理政府，而是選出代表來制訂和執行法律。在這樣的憲政民主政體中，民主是原則，也是程序。憲法不是籠統抽象地談論人民權利，而是具體落實到每一個公民，明確保障個人的基本尊嚴、價值、自由和權利。因為在制憲者們看來，個人才是社會和政府的最終目的。憲法的各種規定必須保證一個民選的政府始終處於人民的監督之下，保證人民自決自治的原則不至悄悄地被纂改。
制憲者們希望建立一個強大的全國政府，賦予它應有的權力來治理國家，但又不願看到它強大得足以剝奪人民的自由，因此憲法遵循三權分立和制衡的原則。它謹慎地賦予政府的權力是分散而有限的，同時又用權力來制約權力，以野心來對抗野心，使其中每種權力都和其他權力相互制約，形成平衡。分權和制衡的目的在於監督權力，使之不至為害。制憲者們即便不完全都持性惡論，也決不天真地認為人——尤其是享了權的人——只能為善，更不信任權力機構。他們相信權力都有自我擴張的天性，必須加以嚴格的限制和監督，即使是民選的執政者，若不受監督，也照樣會無限擴張自己的權力，走向腐敗。
美國憲法的理論依據是由洛克、孟德斯鳩等奠定的歐洲啟蒙時代最先進的政治思想，制憲者們的特殊貢獻在於精心制訂了第一部切實可行的憲法，將這些原則付諸實踐。　　

三權分立

制憲者們深信政府可以為害，於是將政府的巨大權力劃分成若干小部分，致使任何決定不能由一方單獨作出，哪怕處於多數的一派，也只能在有限的時間內控制政府的某個部分，而不可能同時控制全部權力。政府的權力分為立法、行政和司法三大部門，任何人只能在其中一個部門任職。三個部門的人員由獨立而不同的方式在不同的時間和不同的範圍內產生，因此具體負責的對象各不相同。權力劃分後，各部門都具有憲法的和政治上的獨立性。
憲法第一條第一款明確規定立法權歸國會，國會由參議院和眾議院組成。參議員由州議會選舉產生，每州2名，任期為6年。參議員必須年滿30歲，具有公民資格至少９年，並為該州居民。眾議員人數按人口比例分配，當時為每3萬人選舉1名，由選民在自己的選區內選舉產生，任期２年。　　
眾議員必須年滿２５歲，具有公民資格至少7年，並為該州居民。國會開會應有會議記錄，不時公佈於眾，議員所投贊成票或反對票須明確記錄在案。議員若有擾亂秩序行為，經2/3議員同意，可以將其開除。　　
第八款逐項規定了國會具有的權力，主要是設立機構、組織政府、制定法律、管理財務以及宣戰的權力。具體的如：規定並徵收稅金、捐稅、關稅及其他賦稅以作國家防務和人民福利之用；鑄造貨幣、確定度量衡標準；設置最高法院以下的各級法院；宣戰和配備軍隊；保障著作發明專有權利等。　　
權力的羅列意味著權力的有限，未羅列的權力均應被理解為國會所不具有的權力，國會若行使任何未規定的權力應被視為違憲。但為了使憲法具有靈活應變的能力，最後附有一條“彈性條文”，也稱“默示權”。規定國會具有“制定為行使上述各項權力和由本憲法授予合眾國政府或其任何部門或官員的一切其他權力所必需而適當的一切法律。　　
第九款規定了國會所不具有的權力，也就是被明確禁止的權力，如不得中止人身保護的特權，不得通過公民權力剝奪法案、不得授予任何貴族爵位等。　　
憲法第二條規定行政權歸總統。美國實行典型的總統制，總統握有實權；有“民選的國王”之稱。由於邦聯國會的教訓，制憲者們深感必須大權集中，有一位能令行禁止的行政首腦。總統的權力大致如下：執行法律、建議立法、否決國會的立法、處理外交、提名司法和行政官員以及統率軍隊等。　　
在非常情況下，總統有權召集兩院或任何一院開會。總統雖然對國會立法具有否決權，但對憲法修正案卻不具否決權。　　
總統入選必須出生時為美國公民，年滿35歲，在美國居住至少14年。總統由選舉團選舉產生，選舉人由各州議會指定，其人數應與該州參議員和眾議員的總數相等，但議員或政府官員不得被指定為選舉人。
憲法第三條規定司法權屬於最高法院和國會隨時規定和設立的下級法院。司法權的適用範圍包括憲法本身和其他合眾國的法律、條約、涉外案件、以及以合眾國為一方的訴訟和州際訴訟等。聯邦法官由總統任命，參議院確認。法官一旦任職，只要行為端正，便可任職終身。　　

權力制衡

傑弗遜曾經說過：“自由政府是建立在猜疑之上，而不是建立在信任之上的。”制憲者們精明地設置障礙，使權力不能集中在任何一個人或一個部門之手，以避免胡作非為或盲動。控制的辦法主要是使每個部門都在別的部門中發揮一定作用，有能力延緩甚至阻止其他部門的行動，從而使它們相互制約，形成權力間的各種平衡。　　
但首先應該注意的是政府和人民之間的平衡。防止濫用權的第一道防線當然是人民，人民掌握選舉、監督和罷免官員的權力。國會由人民選舉產生，對政府來說最重要的錢袋主要由民選的眾議院來掌管，表達自由的權利保證了輿論監督的實施。總統雖然由選舉團產生，但選舉人不得由議員或官員兼任，保證了立法和行政兩大部門的人選由選民決定。　　
其次是聯邦制。聯邦和州各有自己的政府班子和立法。州政府的官員由各州自行選舉產生，聯邦政府無權任命州長或州級官員。州的立法雖然必須符合憲法，但是憲法保證州的領土與主權不受侵犯。兩套平行的政府、分別選舉產生，聯邦和州之間構成了又一種制衡。　　
憲法對政府三大部門間的制衡規定得更為詳盡。在總統和國會之間，總統有權否決國會的立法，但是國會兩院又能以2/3多數否定總統的否決。總統有權提名聯邦法官和部長候選人以及締結條約，但是都必須經過參議院的批准。國會可以通過彈劾將總統或法官免職，但必須達到2/3多數。眾議院獨操彈劾權，參議院獨操審判彈劾案之權。
若總統受審，必須由最高法院首席法官主持審判。彈劾的結果只是免職，但被定罪的人，仍可依法受起訴、審判、判決和懲罰。除彈劾案外，總統有權對危害合眾國的犯罪行為發佈緩刑令和赦免令。
構成國會本身的兩院之間也彼此制衡。參議院和眾議院互有否決權；也就是說，任何立法必須由兩院同時多數通過。一切徵稅案都由眾議院提出，但法官和官員的任命都由參議院批准。眾議員由選區人民直接選舉產生，每2年選舉一次，更換全部議員。參議員由州議會選舉產生，每6年選舉一次，只更換1/3的議員，由此保證國會的連續性。
而總統是４年一選，在兩次總統選舉之間的議員選舉稱為中期選舉。憲法規定，當第一批參議員產生後，儘快將其分為人數大致相等的三部分，一部分2年後改選，一部分4年後改選，從此形成每次更換1/3的局面。
司法和其他兩部門之間同樣構成制衡。總統任命最高法院法官，但上任後只要忠於職守，便可終身任職，這就保證他們不再受到任何權力或私利的牽制，以便作出公正的判決。最高法院有權對包括憲法在內的一切法律作出解釋，從而導致了司法復審權的確立。法院有權宣佈國會通過、總統簽署的法律為違憲而非法，總統和國會都必須服從法院的判決。但是最高法院無權否定憲法修正案，國會若要否定最高法院對於某項法律的違憲判決，可以通過憲法修正案；這樣便與法院無關。同時，國會有權對玩忽職守或犯罪的法官提出彈劾。

政教分離與軍政分離

政教分離是美國立國的基本原則之一，也是對政府的重要制約，制憲者對此毫無異議。憲法第六條規定，“決不得以宗教信仰作為擔任合眾國屬下任何官職或公職的必要資格。”第一條修正案又規定，國會不得確立國教或禁止宗教自由。
憲法規定，國會有權制定有關管理和控制陸海軍隊的各種條例，制定民兵組織、裝備、訓練和管理的辦法。軍隊和民兵的職能是執行聯邦法律，鎮壓叛亂和擊退侵略。
美國總統為合眾國的陸海軍總司令，又是民兵奉召為合眾國執行任務時的統帥。軍隊被置於國會和總統的直接控制下，只有執行聯邦政府法律的責任而無權干預政治，更不能非法地用於派系之爭。

公民的自由權

公民是國家的主體，政府的存在是為了維護公民的權利，因此憲法作為一個根本大法，不由議會批准通過，而必須由高於議會的權力——人民直接組成的制憲會議來批准，費城的制憲者們的這一決定是有意將憲法置於政府及其他一切法律之上。
1787年的美國人剛剛擺脫了一個強大的英國政府，因此很多人並不歡迎再建立一個強大的全國性政府。憲法制定後，雖然聯邦黨人以他們的威望、雄辯、精明和幹練明顯地壓倒了反聯邦派，但是仍然不得不作出妥協才使憲法得以通過。這妥協就是現在稱為“權利法案”的第一至第十條修正案。聯邦黨人宣稱，憲法本身賦予政府有限的權力，因此公民的這些權利已經包含在憲法之內了。但許多人還是擔心公民的權利得不到保障，堅持將它們列入憲法，最後便以修正案的形式於1789年由第一屆國會通過，1791年獲得州的批准。
這十條修正案重申了州權和公民不受侵犯的權利，它們主要是宗教自由；言論自由；出版自由；和平集會自由；持有和攜帶武器的權利；住房不受侵犯的權利；人身、住所、文件、財物和安全保障；不受無理搜索拘留的權利；犯法時有受陪審團公開審判的權利等；並且重申，“憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權力，由各州各自保留，或由人民保留。”這等於再一次確認了合眾國的權力來自人民和各州，人民和各州為了自身的利益，通過憲法這一契約的方式將自己的一部分權力賦予了合眾國政府，但仍然保留了其他的權力。

憲法的民主化修正

制憲者們考慮到憲法是一部根本大法，涵蓋面廣，所以措辭簡潔而籠統，全文不足五千字，留有充分的解釋和修正的餘地，使之能與時代一起進步。他們也考慮到憲法畢竟不宜經常變動，因此為憲法的修正設置了不少障礙。憲法的修正權在國會和各州，總統對憲法修正案無權否決。　　
憲法的修正案可以用兩種方式提出：一是國會兩院的2/3多數提出修正要求，二是2/3的州提出召開製憲會議的要求。批准的方式也有兩種：一是3/4州的議會通過，二是3/4州的製憲會議通過。憲法修正案中經常寫明必須在國會提交各州之日起７年內批准，否則無效。
迄今為止，美國一共通過27條憲法修正案。10條權利法案是與憲法同時通過的，後來通過的有17條，其中第21條是取消第18條的禁酒。分析這27條修正案，有的屬於技術性的，如規定總統上任和國會開會的日期時間，總統與副總統的繼任辦法等，但總的趨勢無疑是推動美國向民主化的方向發展。第13條修正案廢除了奴隸制，第14條修正案給予被解放的奴隸以公民身份及同等法律保護，第15條修正案給予被解放的奴隸中的成年男性以選舉權，內戰後制定的這三條修正案可以說為以後的修正案確定了大方向，促進了美國的民主化進程。第16條授予國會徵收所得稅之權力；第17條規定參議員由人民直接選舉產生；第19條給予婦女選舉權；第22條規定總統任期不得超過兩屆，第24條取消某些州存在的限制選舉的人頭稅，第26條將具有選舉權的公民年齡從21歲降至18歲，第27條規定同屆國會不得自行提高議員所得報酬。一條條修正案的制定使享有公民權和選舉權的人數與1787年憲法制定時相比，增加了何止一倍，可以說逐步實行了普選制。　　
正是美國憲法本身具有的靈活性和人民主權，使之得以合法地自我完善而不必訴諸革命，終於成為目前世界上使用最長久的成文憲法。　　
憲法禁止確立國教，美國也不存在統一的意識形態規定，在精神方面維繫全體國民的主要是對其基本政治結構和價值觀唸的認同和信念，而憲法正是它們的集中體現。　　
憲法第二條第一款規定，每位總統就職時必須作如下宣誓：“我莊嚴宣誓我一定忠實執行合眾國總統職務，竭盡全力維護、保護和捍衛合眾國憲法。”憲法是美國的核心，美國人心目中最神聖的權威，它包含著他們公認的自由平等公正。它具有最高的約束力，任何聯邦的法律或州的憲法和法律都必須與之相符，任何國體政治的重大變動都必須經過憲法這一關，任何人都必須遵守憲法，不得超越其上。　　
二百多年來，新事物新問題層出不窮，決非制憲者或任何人所能預見，世風、習俗和觀念也隨之變化。然而憲法卻保持了基本不變，其中4/5原文無須改動仍能適用。憲法所體現和保證的對於權力的控制監督、政府的穩定性連續性、政府行為的正當程序和妥善決策等等，使美國的體制能不斷地適應變化，跟上時代；使美國的發展，尤其是權力的轉移，能相對平穩而合法地進行。

摘自《方法》1998年總第80期